por Carolina Villalba – En los últimos años se ha registrado un tímido aumento del gasto social, aunque todavía es menor al ritmo de crecimiento de inicios de la década de 1990, y sigue padeciendo muchos problemas en la eficiencia bajo la cual se aplica.
Una buena forma de determinar la prioridad y eficacia de la lucha contra la pobreza y la falta de equidad en América Latina puede darse mediante el examen de la función que desempeña el gasto público social, las políticas sociales implementadas en sus países y su relación con las políticas económicas. De esta manera, se revela la prioridad que un gobierno otorga a cada sector social.
En ese sentido, es interesante un rápido análisis del enfoque dominante de la política social en América Latina, el cual podríamos resumir en algunos puntos específicos: el crecimiento económico es el mecanismo central de la política social de reducción de la pobreza; el gasto social no se concentra en los “muy pobres”, sino que se intenta aplicar en toda la sociedad (lo que termina profundizando la desigualdad); y por lo general no existen programas de protección social de emergencia para enfrentar crisis macroeconómicas y desastres naturales.
Según datos de CEPAL, la tasa media anual de crecimiento del gasto público social bajó de 4.6%, en los primeros años de la década de 1990, a aproximadamente un 3% en 2005. Esto representa un descenso menos pronunciado que el del PIB para igual período. Entre los años 1998 y 2003, no solo se redujo el crecimiento económico sino que también se acentuó su volatilidad en la región. La tasa media anual de crecimiento del PIB estaba en el orden del 3.5% entre los años 1990-97 , pero se redujo a menos de la mitad (1.5%) entre 1998 y 2003.
A pesar de estos vaivenes, desde 1990 se viene observando un aumento sostenido del gasto público en los países latinoamericanos, lo que ha provocado un aumento de su participación en el PIB a un nivel del 2,3% para los últimos 15 años. Estos resultados se han logrado a pesar de las crisis de 2001-02 que afectaron particularmente a Argentina y Uruguay. Sin embargo, si observamos al interior de ese promedio, el mismo se compone por aumentos en los gastos en educación, seguridad y asistencia social (0.8% y 1.9% respectivamente) y por descensos, aunque pequeños, en los gastos en salud y vivienda (0.2% y 0.3% respectivamente).
En términos económicos, el gasto público se caracteriza por ser procíclico; es decir que acompaña en sus movimientos al crecimiento del producto. Desde 2000 se ha repetido el comportamiento de la primera mitad de la década de 1990 donde el gasto público acompaña, algo rezagado, el crecimiento del producto.
Es necesario aclarar que el mayor gasto social no necesariamente significa mayor orientación de los recursos fiscales a reducir carencias de los grupos mas pobres. La comprobación que surge de los datos existentes de la región es que están menos concentrados que el ingreso en casi todos los países, por lo que es un indicador fuerte de desigualdad de distribución. Nunca será la misma la necesidad de ayuda social que tiene una familia de clase alta a una familia pobre, que no llega a satisfacer un mínimo de necesidades básicas.
Por otro lado, el manejo que los distintos países hacen del gasto social, reproduce las diferencias dentro de las sociedades. En los países más pobres se sigue destinando un menor porcentaje de PIB al gasto social en comparación a los países más ricos.
Por lo tanto, la región sigue sin mostrar una tendencia clara a revertir sus problemas sociales en términos reales, y para ello son necesarias medidas que supondrían cambios mucho más profundos en la asignación del gasto. Ese tipo de modificaciones necesita superar algunos factores que lo impiden, como por ejemplo el peso de la deuda externa, así como cambios al interior de la sociedad, por ejemplo aliviando la carga tributaria que tienen los sectores de menores recursos, la que en la mayor parte de los casos genera efectos negativos que se suman a la poca participación en el gasto publico de estos sectores.
En cuanto a la orientación del gasto social, los datos de CEPAL indican que en educación y salud, América Latina estaría mostrando un incremento en la proporción de gasto destinada a esos fines. No obstante, el ritmo de dicho incremento es muy lento y muy diferente entre países. El patrón que sí se repite es la tendencia al gasto en educación primaria, aunque eso no implica una inversión en mayor calidad de educación ni evidencia que mejoren los resultados educativos de los estudiantes.
En relación a los gastos en salud, la región muestra variaciones muy amplias, dependiendo del sistema vigente en cada país; también entran en juego las posibilidades de acceso (mecanismos de inclusión). Sin embargo en este sentido, CEPAL no presenta datos concretos que permitan identificar tendencias.
Por último, los gastos públicos en seguridad social están totalmente concentrados en las clases medias y altas. Esto es reflejo de economías ligadas por años a cuestiones como la informalidad laboral y que hoy siguen sin solucionar la inclusión de estos individuos al sistema de seguridad social.
Este breve repaso de la situación demuestra que es absolutamente necesario profundizar en los esfuerzos por aumentar el bienestar social y material de los sectores de menores ingresos. Eso quiere decir priorizar las inversiones y el desarrollo de servicios sociales y, sobre todo, facilitar su acceso por parte de los estratos sociales realmente necesitados. Pero también, es absolutamente necesario confrontar los mecanismos de reproducción de la pobreza y exclusión social.
Evolución del PBI y del gasto social total en América Latina. Según datos de CEPAL actualizados a 2005
Las nuevas políticas sociales en Latinoamérica, que superen las limitaciones anteriores, deberían incorporar conceptos como el de “derechos sociales” y de “desarrollo basado en derechos”, o sea, poner el énfasis en la gente. Un nuevo enfoque de políticas sociales que ponga su énfasis en una mejor cobertura contribuirá a fortalecer las democracias de la región, algunas muy débiles aún.
Es absolutamente necesario no solo que el gasto social en la región se eleve sino que se consolide su recuperación. Pero también se hace imperioso que su financiamiento sea estabilizado ya que de esa forma se estarían evitando los contraefectos derivados del comportamiento procíclico que tiene dicho gasto que lleva a su disminución justamente en épocas adversas.
C. Villalba es analista en temas económicos en D3E CLAES. Publicado en el semanario Peripecias Nº 1 el 14 de junio 2006.