por Kari Polanyi Levitt – En 1944 Karl Polanyi publicó un libro llamado The Great Transformation, que en ese momento no tuvo mucha notoriedad. Pero en estos últimos años, desde que incorporamos en esta era el neo-liberalismo, el libro se ha vuelto cada vez mas requerido, debido a que fue escrito durante la guerra teniendo en cuenta las experiencias de los años 20 y 30. Era una crítica y una explicación de porqué el orden liberal original del siglo XIX, que duró hasta 1914 o quizás 1929, terminó en un desastre como la guerra y el fascismo. Menciono esto porque ahora estamos viviendo en un momento en el cual el neo-liberalismo se presenta como diferente al modelo económico liberal de esos tiempos. Mi generación de estudiantes de economía estaban interesados en entender el funcionamiento de las economías para poder alcanzar el empleo completo y la Seguridad Social, las ganancias no personales o cómo invertir en la bolsa. Keynes y sus asociados y estudiantes en Cambridge desafiaron a las doctrinas que prevalecían. Lo más famoso fue la publicación de la Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero (1936), que probó que una economía podría alcanzar equilibrio con la capacidad inutilizada del trabajo y el capital. Durante la guerra, Keynes dirigió la economía británica. Su libro Cómo pagar la Guerra ilustró las categorías macroeconómicas de la contabilidad, la producción moderna, consumo de la renta nacional, los ahorros, la inversión, etc. y describió los instrumentos fiscales, monetarios y administrativos para reprimir la inflación. Aunque Keynes no se refirió al planeamiento de la posguerra para las regiones subdesarrolladas, su influencia indirecta era indiscutible.
Mercado y Estado
Generalmente se ha aceptado que el Estado debe jugar un rol central en la transformación económica porque el sector privado ha sido dominado por las oligarquías de la tierra y del comercio, con grandes intereses en el status quo, o que eran simplemente muy débiles y desorganizadas. El grado de involucramiento del Estado en la economía variaba entre los países, pero era común que la disposición de la infraestructura pública básica y su financiamiento fuera un emprendimiento del Estado, acompañado por una cierta forma de planeamiento económico de largo plazo. En las primeras tres décadas luego de la guerra, los países pudieron privilegiar la agricultura doméstica y la industria con accesos discretos al crédito y al tipo de cambio extranjero, subsidios y una variedad de políticas comerciales proteccionistas. La soberanía sobre los recursos naturales y más generalmente el derecho soberano de las naciones a formular aspectos fiscales, monetarios, comerciales y otros aspectos de política de gobierno no fue cuestionada, aunque en la práctica siempre fueron violadas.
Comercio y Desarrollo
Los asuntos de comercio y desarrollo fueron discutidos desde el comienzo. Las políticas de sustitución de importaciones, exitosa en varios grados, resolvió la constante oposición de los teóricos del comercio internacional, con referencia a la teoría de las ventajas comparativas, y Prebisch fue considerado un radical peligroso. De hecho, la asimetría de aumentos del comercio internacional conformó el enlace que unió los países de diversas ideologías en la formulación de las agendas de la UNCTAD. Sin embargo, una década de conferencias internacionales dirigidas para reformar el orden comercial internacional falló en la producción de resultados tangibles. Arthur Lewis declinó participar en estas negociaciones. En su visión, el Sur colectivamente, tenía todos los recursos requeridos para el desarrollo económico y cuando se dieran cuenta de ese potencial, un orden internacional más equitativo sobrevendría.
En la década de 1970, Taiwán y Corea del Sur siguieron el ejemplo de Japón en las estrategias de industrialización; las ciudades de Hong Kong y Singapur también emprendieron programas de industrialización para sus mercados domésticos y de exportaciones según sus diversas dotaciones geográficas e históricas. En cada uno de estos casos los gobiernos diseñaron los incentivos específicos a las circunstancias y a los objetivos del desarrollo de cada país.
Crecimiento y Equidad
A excepción de la India de Nehru, los economistas del desarrollo y los planificadores de desarrollo no se refirieron específicamente a las aplicaciones de la equidad o la pobreza. Se pensaba que la acumulación de capital crearía posibilidades de empleo en una escala suficiente para absorber el exceso de desempleo. Quizás la mayor decepción en el crecimiento económico fue que no se pudo hacer eso, dando lugar al fenómeno del “crecimiento sin el desarrollo”, lo que fue criticado por reformistas y radicales del desarrollo que intentaron buscar soluciones revolucionarias.
El uso del PBIpc como medida implícita del bienestar de las naciones fue cambiado por medidas alternativas de la calidad de vida. Cuando se volvió evidente que la tecnología intensiva en capital puede producir crecimiento sin empleo, el significado del sector informal –como problema o solución– se volvió el centro de atención. Se encontró que la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) efectivamente había incrementado la dependencia externa mediante los requerimientos de productos importados y bienes de capital para sostener el empleo en las nuevas industrias. Las restricciones de tipo de cambio se convirtieron en los principales embotellamientos para el crecimiento. El fenómeno de marginalización y exclusión social en aproximaciones de desarrollo al crecimiento económico apuntó a las doctrinas económicas de países desarrollados.
El retorno al liberalismo
En la década de 1970, el fallecimiento del orden financiero de Bretton Woods trajo apremios sobre la liquidez internacional ya que el capital fue liberado del control nacional. El flujo de liquidez era la condición permisiva en la materia, beneficiando el petróleo, la bauxita y otros commodities que exportaban los países. En el corazón industrial del capitalismo, las presiones inflacionarias erosionaron el valor de los activos financieros y los beneficios del capital en la economía real. El crecimiento lento y la inestabilidad económica en el mundo industrial y las revoluciones políticas, desde Afganistán hasta Nicaragua, desde Angola y Mozambique hasta Granada y por último la revolución en Irán, fueron los catalizadores para un cambio profundo de régimen, señalado por el acceso de Thatcher y Reagan al poder. El “Shock Volker” precipitó la crisis de la deuda de la década de 1980.
Una revolución ideológica reemplazó la economía de Keynes con políticas de monetarismo, desregulación, liberalización y privatización. La política impulsada por las instituciones financieras internacionales sobre los países de América Latina endeudó a estos países frente a los bancos comerciales y a las agencias multilaterales, lo que les provocó una restricción en su accionar soberano.
Keynes fue humillado y la economía del desarrollo fue demonizada como una teoría que comulgaba con el socialismo. El Banco Mundial declaró que había una y sólo una economía y la ciencia económica podía explicar el funcionamiento de la economía en cualquier momento y en cualquier lugar sin importar las instituciones. Los países en desarrollo, en Asia, África y Latinoamérica no fueron diferentes en la conducción a los países industrializados, tan solo fueron mas pobres. Había que cambiar el director en el Banco Mundial; economistas reformadores incluyendo a Hollis Chennery, Paul Streeten y Mahbub Ul Haq fueron reemplazados por Anne Krueger y Deepak Lal y un equipo de teóricos consultores de comercio incluyendo Jagdish Baghwati, Bela Balassa y el economista sueco Assar Lindbeck, que escribieron un memorando de la investigación que colocaba la culpa de la crisis de la deuda en las políticas domésticas erróneas que siguieron los gobiernos latinoamericanos.
En el paso de dos décadas, las prioridades que prevalecían antes de los años 1980 con respecto a los tres temas principales de la economía del desarrollo fueron invertidas. El mercado fue librado al mecanicismo económico y el Estado se achicó, despojado de recursos fiscales por negociaciones bilaterales o multilaterales con los acreedores, e incluso hubo tratamiento nacional para los inversionistas extranjeros. La disposición de la infraestructura básica, física y social fue privatizada y/o sujeta a los criterios de la recuperación de coste. El comercio se convirtió en el motor del crecimiento y las economías fueron reestructuradas para privilegiar las exportaciones sobre la producción para el mercado interno. Más que el bienestar nacional fue la competitividad que se convirtió en el objetivo de política económica. En muchos países, la liberalización de importaciones destruyó la capacidad agrícola e industrial. En Jamaica, por ejemplo, el 30% de trabajos en agricultura, la pesca y la selvicultura y el 48% de trabajos en la fabricación, desaparecieron en la década de los años 90.
La experiencia neo-liberal ha traído crisis financieras de gran severidad y frecuencia. Los costos humanos han sido enormes. Donde ha habido el crecimiento, ha sido acompañado por una polarización sin precedentes de la renta y la exclusión social de la gente pobre de los circuitos económicos de la producción y del consumo. La doctrina que prevalece es que la liberalización comercial y la inversión extranjera directa engendran desarrollo económico, la desigualdad es quizás inevitable y la pobreza se debe tratar directamente por programas apuntados para asegurar la estabilidad social, una condición necesaria para un clima favorable de la inversión.
Ahora es ampliamente reconocido el hecho de que estas políticas hayan fallado. A veces me pregunto cómo expertos en desarrollo de las agencias multilaterales pueden creer que un set de políticas –el llamado Consenso de Washington– se le podían ajustar a la gran diversidad de países. La respuesta es simple; las políticas sirven a los intereses de los acreedores y proveen un ambiente favorable para la inversión extranjera. El problema es que la asunción de que un ambiente de este tipo engendra crecimiento y desarrollo no se ajusta a la experiencia.
Un reciente documento escrito por el economista de Harvard, Dani Rodrik, establece que muchos economistas ahora están de acuerdo en: 1) las reformas de 1980 y 1990 han producido resultados decepcionantes, 2) los países más exitosos en términos de crecimiento han seguido políticas heterodoxas, 3) los países más exitosos han adherido a algunos principios reconocidos, 4) las políticas apropiadas a una situación particular no se pueden deducir de estos principios y 5) la diversidad de la política es deseable. (Rodrik, 2004:1). En un estudio exhaustivo de la relación entre episodios de crecimiento y reformas económicas significativas, Rodrik encontró que la mayoría extensa de las reformas económicas significativas no producen despegues del crecimiento. (ibid: 3) Rodrik propone la aproximación de diagnóstico para identificar embotellamientos al crecimiento económico específicos para un país y para desarrollar políticas orientadas directamente a éstos, mas bien que una tentativa de poner un sistema en ejecución comprensivo de las reformas que puedan arrojar resultados. Esto evoca el acercamiento clásico del estructuralismo de economistas latinoamericanos anteriores.
Si los países que han acertado han seguido de hecho las políticas heterodoxas y los que han seguido las prescripciones del banco mundial y del FMI generalmente han fallado, uno puede concluir que la formulación y la puesta en práctica de la política se deben volver a las autoridades nacionales, que son políticamente responsables ante sus poblaciones para el éxito o la falla, sin importar la naturaleza de instituciones políticas. Las agencias multilaterales y los economistas que ellas emplean no están al tanto de las consecuencias que han sufrido muchos pueblos debido a las malas políticas. El banco mundial es directamente responsable solamente ante los acreedores que proveen finanzas operacionales.
La experiencia de los últimos 20 años produjo un grado sin precedentes de inequidad y exclusión social, ambos entre naciones y mas significativamente dentro de las naciones, las cuales fueron acompañadas de fuertes o débiles crecimientos; en algunos casos no existió tal crecimiento. Mientras que la globalización económica nos da la impresión de un mundo mas uniforme y homogéneo que el de hace 50 años, las realidades de la vida diaria de la mayoría de las personas está caracterizada por la diversidad y la diferencia. Contrariamente a la creencia general de los economistas y de los marxistas de que la economía es la base de la sociedad, sugerimos que en última instancia, son las relaciones culturales, sociales e institucionales de una sociedad las que sostienen una economía fuerte. Un orden económico equitativo debe basarse sobre un orden político y social equitativo. Esto requiere otro punto de vista, y un análisis de las estructuras políticas y sociales que subyacen en las economías nacionales e internacionales.
La inestabilidad crónica de las economías latinoamericanas es en última instancia un producto de la exclusión política y social de la mayoría de las personas. En África, las promesas comenzaron en la década de 1950 y en la década de 1960 se pusieron en marcha programas de ajuste estructural neo-coloniales, apropiación indiscriminada de los recursos naturales, y la tragedia de la epidemia del VIH/SIDA particularmente escandalosa debido a la falta de tratamiento. Las herencias históricas de la incorporación de regiones periféricas en la economía mundial son profundas. A pesar de la realidad y de los deseos de la diversidad de estructuras políticas, sociales y económicas, desde hace veinte años que se exige una revocación de las prioridades prevalecientes. El énfasis en desarrollo económico se debe sustituir por un énfasis en la calidad de vida de la gente.
Mercado y Estado
El Estado debe tomar responsabilidades para la provisión de infraestructura básica, comenzando con el acceso universal al agua potable y otros servicios esenciales los cuales afectan más directamente las vidas de las personas. El Estado debe reclamar sus derechos soberanos sobre los recursos naturales y estar seguro de que todos los ciudadanos se beneficien de la herencia nacional. Todas las economías modernas son economías mixtas y las formas institucionales de implicancia privada, pública y comunitaria en la economía ofrece áreas fructíferas de experimentación institucional.
Comercio y Desarrollo
El comercio es beneficioso pero la orientación extrema a la exportación de algunos países ha destruido la capacidad doméstica y se deben tomar medidas para restaurar los mecanismos que dinamicen el mercado doméstico de la agricultura y la industria. La producción doméstica de alimentos para consumo interno debe ser protegida frente a la competencia importadora que puede destruirla, no solo debido a la seguridad alimentaria individual y nacional, sino también debido a que la agricultura, la pesca y la forestación son relaciones orgánicas de las personas con al ambiente natural.
La inversión extranjera es deseable pero debe estar de acuerdo con la regulación nacional referente al empleo de mano de obra doméstica, a la compra de materiales locales, y a la adhesión a los estándares ambientales. De ninguna manera, los inversionistas extranjeros deben recibir tratos más favorables que los nacionales. El control sobre la entrada y salida de flujos de capital es un instrumento básico de manejo macroeconómico y los países deben reclamar el derecho soberano de poder hacerlo.
Crecimiento y Equidad
El gran cambio que enfrentamos es tener en cuenta las enormes inequidades que han caracterizado la experiencia del modelo neoliberal. En muchos países, incluidos aquellos que han experimentado crecimiento económico sustancial, se observa que la calidad de vida se ha deteriorado, que los enlaces que nos unen a la sociedad se han perdido, que la inseguridad, física y económica, ha aumentado. Esto sugiere medidas prioritarias que impacten directamente en la calidad de vida, no sólo de la pobreza, sino de toda la sociedad. La inversión en salud universal, educación primaria y la provisión de otros servicios públicos como agua, sanidad y transporte público tratan no sólo las necesidades de los sectores mas pobres de la población, sino que el uso universal de éstas puede ayudar a reestablecer la cohesión social. En muchos países, incluyendo las economías desarrolladas del norte, la competencia intensiva ha conducido a la disminución perpetua del empleo y los aumentos de la productividad se han acrecentado cada vez más en torno al capital y a las personas empleadas en servicios profesionales y de negocio. Donde la gente no puede asegurarse un empleo que le permita vivir, comienza a aumentar el empleo informal, con el cual mientras que algunos tratan de hacer una vida decente, hay muchos que no pueden asegurar un sustento básico. El vasto rango de productividades y remuneraciones típicas de un país en desarrollo llama a las instituciones a seguir una distribución más equitativa de la producción.
Como señaló Myrdal hace ya bastante tiempo, una población que está careciendo de buena salud y de la educación básica no puede contribuir significativamente a la economía. En última instancia, la gente es el recurso económico más valioso de cualquier país.
Asistencia internacional al desarrollo
En el contexto de las presiones sobre la globalización, las experiencias históricas comunes de las distintas regiones sugieren que el desarrollo económicamente equitativo debe concebirse a escala regional. Esto nos recuerda el proyecto de “nacionalismo extendido” (Seers, 1983: 165) de los bloques regionales – basados en comunidades geográficas, históricas y culturales- propuestas por Dudley Seers a principios de 1980 como respuesta a la falla evidente de negociaciones internacionales por un orden más equitativo.
“Cuando el nacionalismo se amplía de esta manera, o si lo llega a hacer, y un mundo de bloques regionales substituye el sistema neocolonial, los gobiernos de las superpotencias sentirán menos obligación de intermediar (sea por ayuda financiera, presión diplomática o la fuerza militar) en los asuntos de otros países: la paz del mundo será más segura”.
Dudley Seers fue un consultor eminente de las Comisiones económicas de la ONU en América Latina y África y de las Agencias Británicas del Desarrollo en África, Asia y el oeste de India, y fundó un instituto de estudios del desarrollo en la Universidad de Sussex (1963). Una experiencia de vida lo condujo a rechazar ayuda externa de los expertos internacionales del desarrollo, y pasó sus últimos años de trabajo tratando de extender la Comunidad Europea para incluir las naciones más pobres de Europa del Sur y Oriental.
Seers no fue el único economista que se desilusionó con la asistencia internacional para el desarrollo. A principios de 1980, Gunnar Myrdal expresó su visión de que la asistencia al desarrollo no debe dirigirse directamente hacia la acumulación del sector industrial moderno, que podría emplear solamente “a una parte mínima de la mano de obra cada vez mayor”, mientras el resto se convierte en “refugiados económicos” del sector agrícola (Myrdal, 1984:160). Debido a que el dinero es fungible, la ayuda externa puede servir para apoyar regímenes políticos corruptos e impopulares. Myrdal creyó que la ayuda debe ser controlada con mas eficacia por los donantes y dirigida exclusivamente a sectores sociales.
La visión que hemos tomado sale de la práctica actual, donde las políticas del desarrollo económico y social para muchos países son diseñadas por la industria internacional del desarrollo. La responsabilidad del bienestar de la gente debe volver a las autoridades políticas nacionales, en el contexto de la cooperación regional. Esto sin embargo, no implica la responsabilidad de los países ricos del norte de compartir la carga financiera del desarrollo humano. Lo que se sugiere aquí es la responsabilidad colectiva de la comunidad de esos problemas, verdaderamente globales, que requieren claramente la acción global y exceden las capacidades financieras de los países. Las agencias apropiadas son las de las Naciones Unidas, la única institución internacional donde todos los países tienen una voz. Específicamente, sugerimos tres áreas que requieren una aproximación global: 1) la disposición permanente para la relevación de las víctimas de los desastres naturales que son probables de ocurrir debido a la degradación ambiental; 2) aplicaciones a la salud pública, que no respetan ninguna frontera; extirpación y prevención de enfermedades contagiosas incluyendo VIH/SIDA, reduciendo toxicidad de la contaminación industrial y agrícola y 3) restauración y preservación de la biosfera y de la gestión a largo plazo de recursos naturales. La coordinación de la cooperación funcional en estas áreas deberá ser facilitada por las autoridades regionales.
Esta aproximación a la asistencia internacional de desarrollo trata las críticas de Seers y de Myrdal. Restaura un espacio de la política a las autoridades políticas nacionales y regionales, abandonada en negociaciones desiguales durante los últimos 25 años, y orienta la responsabilidad de financiar las necesidades urgentes del ser humano que se pueden tratar solamente en una escala global en los países que tienen los recursos para hacerlo.
Bibliografía
Breit, William and Roger W. Spencer, eds. (1995) “W. Arthur Lewis” in Lives of the Laureates: Thirteen Nobel Economists. MIT Press. Cambridge, Mass.
Chang, Ha-Joon (2002) Kicking Away the Ladder –Development Strategy in Historical Perspective, Anthem Press, London.
Myrdal, Gunnar. “International Inequality and Foreign Aid in Retrospect” in Gerals M. Meier and Dudley Seers, eds. Pioneers in Development. World Bank and Oxford University Press. Washington, U.S.A. and Oxford, U.K.
Polanyi, Karl (1944) The Great Transformation: the Political and Economic Origins of Our Time. Beacon Press. Boston.
Rodrik, Dani (2004) “Rethinking Growth Policies in the Developing World” Luca d’Agliano Lecture in Development Economics. Torino, Italy. October 2004.
Seers, Dudley (1983) The Political Economy of Nationalism. Oxford University Press. Oxford. UK.
Kari Polanyi Levitt es economista especializada en estudios para el desarrollo. Ha enseñado en la University of the West Indies y en el departamento de economía de la McGill University, Canadá, donde actualmente es profesora emérita. Es co-fundadora del Karl Polanyi Institute of Political Economy en la Concordia University, Montreal y editó el primer volumen de la serie The Life and Work of Karl Polanyi. Traducido de www.paecon.net. Se reproduce en nuestro sitio únicamente con fines informativos y educativos.