por Paola Visca – El presidente reelecto de Brasil, Lula da Silva, se propone dar un giro al rumbo del país durante los próximos cuatro años de gobierno. Este anuncio fue realizado el lunes 22 de enero al presentar el “Programa de Aceleración Económica” (PAC) que tiene como principal objetivo redinamizar la economía brasileña, logrando mayores tasas de crecimiento. Las proyecciones del gobierno sostienen que será posible crecer al 4,5% en 2007 y al 5% en los tres años siguientes. El programa que se ejecutará entre 2007 y 2010, contará con 234.000 millones de dólares para distribuir entre distintos sectores: inversiones en infraestructura; estímulo al crédito y la financiación; mejora del clima de inversiones; reducciones de impuestos; medidas fiscales de largo plazo y consistencia fiscal.
Si bien hay quienes consideran la anterior gestión de Lula como exitosa, especialmente en los planos externo y fiscal, las cifras de crecimiento del país no convencen y constituyen un elemento de preocupación tanto en el gobierno como en la oposición. En los últimos años los países emergentes en general y los de América Latina en particular han gozado de tasas de crecimiento relativamente altas (la región creció a un ritmo de 4,5% en 2005 y 5,3% en 2006), pero Brasil presenta tasas de 2,3% y 2,8% respectivamente.
La performance brasileña en materia de exportaciones ha sido excepcional: el saldo comercial en 2006 superó los 35.000 millones de dólares, en una tendencia que ha ido consolidándose a través de los últimos años. Sin embargo, este crecimiento hacia afuera no se vio reflejado en las cifras de crecimiento global del país. Las explicaciones al fenómeno son varias y van desde el alto valor de la tasa de interés y la relativa apreciación del real respecto al dólar, hasta la pobre captación de capitales externos por parte de la mayor economía de América Latina.
La realidad muestra que no alcanza con aumentar las exportaciones indiscriminadamente para lograr importantes tasas de crecimiento; Brasil ha hecho un extraordinario esfuerzo exportador durante los últimos años y los resultados en materia de aumento del producto no fueron los esperados. Sin embargo, ese esfuerzo ha tenido importantes impactos que permanecerán en el tiempo, como los recursos naturales sobreexplotados: la deforestación indiscriminada, el consiguiente avance de la frontera agrícola-ganadera, la explotación de hidrocarburos, etc. Estas actividades tienen y tendrán consecuencias en el área ambiental. Si bien Brasil tiene potencial industrializador y se perfila como productor de este tipo de bienes, sigue siendo un fuerte exportador de productos primarios; en los últimos años se dinamizaron en especial las actividades mineras y de hidrocarburos consecuencia del aumento del precio de estos productos en los mercados internacionales.
Infraestructura y energía
La respuesta del gobierno ante el poco dinamismo económico se dirige al aumento de las inversiones, eje central del PAC. Entre las inversiones se destacan especialmente las de infraestructura y energía; dentro del primer rubro se planifica entre otras cosas la construcción y reparación de 42.000 km. de carreteras, 2.500 km. de vías férreas, 20 aeropuertos y 12 puertos. Este énfasis en la infraestructura constituye un nuevo avance en el gran proyecto IIRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana) que fuera iniciado a principios de los 2000 en la región y es fuertemente promovido por Brasil, mientras que las organizaciones de la sociedad civil han enumerado muchos de sus potenciales impactos.
La energía es otra gran preocupación del gobierno y por lo tanto ocupa un espacio central dentro del PAC. En este rubro se invertirán nada menos que 91.000 millones de dólares hasta 2010, 34% de los fondos totales del plan. Dentro del sector petrolero, el ministro de Minas y Energía sostuvo que el PAC busca que se alcance en 2010 una producción de 2,6 millones de barriles diarios de crudo, frente a los dos millones de producción actual. Para lograr este objetivo se planea la ampliación de la capacidad de refinerías y la construcción de una nueva en Pernambuco (en asociación con PDVSA en Venezuela). En la misma dirección se espera ampliar la capacidad de otras refinerías y aumentar la flota de petroleros.
El componente energético también prevé importantes inversiones gasíferas: se destinarán 11.600 millones de dólares para proyectos de producción, por lo que el gobierno espera obtener 55 millones de mts. cúbicos de gas natural en 2010. Actualmente la producción nacional alcanza solamente a 20 millones, importándose desde Bolivia unos 25 millones de mts. cúbicos para satisfacer la demanda interna. Otros 5.800 millones se invertirán para la construcción de gasoductos por más de 4.500 km.
Completando el plan energético, se destinarán 30.200 millones de dólares en generación y transmisión de energía eléctrica y 8.000 millones a la producción de combustibles renovables como el biodiesel.
El programa incluye también inversiones en servicios básicos y saneamiento, pero este rubro, que se verá reflejado directamente en las condiciones de vida de la población, y se refiere a intentar una tenue mejora en la equidad, no tiene un peso prioritario en las medidas que serán tomadas en el PAC.
Las reformas administrativas que dicen ser ambientales
El PAC tiene previstas modificaciones en el plano ambiental. Lamentablemente el centro de éstas no está enfocado en disminuir la explotación de ciertos recursos naturales, o de hacerla más controlada y mejor regulada, ni si quiera busca disminuir los impactos de dicha explotación. Se refieren más bien a aligerar el proceso de permisos y licencias para los proyectos, y no existe evidencia que se apunte a controles ambientales más rigurosos. El eje de las reformas está en determinar las competencias entre los distintos órganos ambientales a la hora de otorgar licencias (el instituto federal IBAMA, los órganos estaduales y municipales). Se sostiene que la transparencia reduciría la cantidad de acciones judiciales y dinamizaría la realización de emprendimientos. Por otro lado, el secretario del Ministerio de Medio Ambiente, Claudio Langone, resalta la necesidad de personal calificado y bien remunerado, haciendo hincapié en el desequilibrio que se plantearía ante demanda creciente de emprendimientos e incapacidad de órganos de emitir las licencias correspondientes.
Queda claro que, el centro de preocupación del gobierno es que el ambiente no sea considerado una traba al crecimiento. Luego de afirmar que “la discusión sobre el PAC nos dio la oportunidad de retirar … la idea de que el medio ambiente es la traba para el crecimiento del país”, el secretario continuó sosteniendo que las licencias ambientales tienen una parte de culpa en que algunas obras no estuvieran en marcha, aunque no serían el problema central, ya que otras obras que cuentan con esos permisos tampoco se han iniciado.
Desde las organizaciones sociales otras son las observaciones y puntos de vista respecto a la nueva reglamentación. Por ejemplo Mario Mantovani, presidente de SOS Mata Atlántica, expuso que nada se avanza con la simple transferencia de las responsabilidades. Hoy en día existen mecanismos de descentralización de atribuciones ambientales, y agregó que “el gobierno hoy aprueba cualquier cosa que desee… nada en Brasil es impedido por cuestiones ambientales”. Aunque reconoce que la legislación ambiental en su país es moderna, el problema lo constituye la postura del Estado al respecto. Y agregó que cuanto más pobres y mayores las diferencias sociales, mayor la presión sobre los recursos naturales.
Un aspecto llamativo dentro del tema ambiental, es que no se llegó a un acuerdo respecto al valor techo de las tasas de compensación ambiental que entrarían en el plan, al menos al momento de su presentación. Esta compensación debe ser pagada por las degradaciones en el ambiente. Actualmente hay un piso de 0,5% del valor total del emprendimiento, pero no existe el tope máximo; el valor se establece de acuerdo a criterios de IBAMA (Instituto Brasilero de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables). Desde 2004 hasta la fecha la media de los valores ha sido del 2,9% del valor de obra, llegando a alcanzar la compensación hasta un 5% . El ministerio de Medio Ambiente había propuesto un techo de 3%, pero el sector eléctrico y la Confederación Nacional de Industria no estuvieron de acuerdo con la cifra, proponiendo a su vez un máximo de 0,5%, es decir el piso actual, lo que fue desestimado por las autoridades ambientales.
Aunque se dice que las modificaciones son “ambientales” se prioriza y cuida de la rentabilidad de la inversión, más que los aspectos ambientales propiamente dichos. Las medidas parecen insuficientes, tomando en cuenta las riquezas naturales que están en riesgo y su importancia. Y es probable que la vulnerabilidad ecológica del país vaya a aumentar en el correr de los próximos años, más que disminuir.
Financiamiento y negociación
El Programa de Aceleración Económica es muy ambicioso y ha sido aplaudido por varios sectores de la economía, en especial algunos sectores empresariales que reclamaban medidas para el crecimiento económico. Pero más allá del buen recibimiento del plan, hay algunas indefiniciones respecto al financiamiento, lo que constituye una gran incógnita ya que se estipula que solo el 14% de los fondos provendrán del gobierno federal y el restante 86% será de origen de empresas estatales y privadas. Entre el financiamiento privado, una buena parte será aportado por la semi-estatal Petrobrás, pero no está claro de donde procederán el resto de los fondos.
Por otro lado, la mayor parte de los fondos estatales provendrá del Proyecto Piloto de Inversiones (PPI) que subirá del 0,15% al 0,5% del PBI. Una ventaja de recurrir al PPI es que, como no se considera gasto en el cálculo del superávit primario, la meta de ese superávit va a seguir siendo de 4,25% del PBI durante los cuatro años de duración del plan.
No todos los actores políticos están convencidos con el proyecto presentado por Lula. El presidente necesita el apoyo del Parlamento (que debe aprobar varias medidas con mayorías especiales) para la puesta en marcha de este plan, y por su parte, varios gobernadores tienen reparos al respecto y tomaron la iniciativa con cautela.
Las principales críticas vinieron por el lado de la baja en la recaudación fiscal, derivada de exoneraciones estipuladas por el programa. El gobierno sostiene que la disminución será compensada con creces con los proyectos de inversión que se esperan recibir en los distintos estados. Otras críticas se refirieron al calendario de obras de infraestructura, ya que algunos estados reclamaron que no fueron tomadas en cuenta obras prioritarias. Se dice que el gobierno estaría dispuesto a negociar con los gobernadores dentro de ciertos límites, ya que pretende el plan económico sin distorsiones.
Otros reparos recayeron directamente sobre el financiamiento. Hay quienes le reprochan al gobierno que se utilicen dineros provenientes de acciones de empresas públicas para invertir en el plan, cuando uno de los ejes de la campaña de Lula fue justamente la no privatización de empresas del Estado. La idea del gobierno, según fuentes oficiales, es sin embargo, la de vender acciones pero sin llegar a privatizar, es decir, seguir controlando al menos el 51% del paquete accionario.
Otra fuerte resistencia proviene de sindicatos, que se enfrentarán a la postergación de la suba del salario mínimo, y en especial de empleados públicos, quienes tendrán un techo para la mejora de los salarios reales fijada en un 1,5% en el período. El gobierno tendrá que lidiar también con las protestas por el uso del fondo de desempleo para inversiones del plan que no tienen un rendimiento asegurado.
Mientras las críticas se siguen haciendo sentir, otros son más optimistas respecto del imponente proyecto del gobierno y subrayan la existencia de un programa donde se presentan objetivos e instrumentos. El titular de la central de empresas más importante del país (FIESP), Paulo Skaf, opinó que el PAC solo es un inicio para lograr un mayor crecimiento, ya que se necesitan más medidas destinadas a alentarlo, y enfatizó apoyar particularmente a sectores en los que se utilice mano de obra intensiva. En general elogió el PAC, pero mencionó la inconsistencia que observan muchos actores en la economía brasileña: no se puede llevar adelante el plan con los niveles tan elevados de la tasa de interés. Al respecto de la actuación del Banco Central de Brasil sostuvo gráficamente que “algunos músicos no están afinados con el maestro de la orquesta”.
En definitiva hay quienes ven con muy buenos ojos y son optimistas a propósito del plan, mientras hay escépticos sobre la propuesta, y especialmente entre las organizaciones sociales y ambientales existe el temor de una aceleración en las obras de infraestructura y en proyectos de alto impacto social y ambiental.
Más allá de esa disputa, se hace evidente una paradoja: Brasil ha apostado a su expansión exportadora, y lo logró, pero con ello no consiguió alcanzar buenas tasas de crecimiento económico. A pesar de ese fenómeno, el PAC en buena medida insiste en infraestructura, energía y otras medidas, dirigidas a seguir aumentando las exportaciones. Por lo tanto se apuesta al mismo camino. Nada asegura que el flamante plan del gobierno logre en esta ocasión lo que no pudo alcanzar durante los cuatro años anteriores. De todos modos Lula da Silva defiende la propuesta, ya que en este segundo mandato, nada tiene que perder, y vuelve a jugar todas las cartas al crecimiento.
P. Visca es analista de información en D3E (Desarrollo, Economía, Ecología, Equidad – América Latina).