por Eduardo Gudynas – Las disputas económicas en la rendición de cuentas ocupan cada vez más los vacíos dejados por la ausencia de debates sobre una estrategia de desarrollo en el Uruguay. Este es un tema recurrente, y que reaparece en estas semanas al calor de los debates alrededor de la discusión en el parlamento uruguayo sobre su prespuesto. Es también una problemática que también se padece en otros países.
Comencemos por recordar que la práctica de elaborar estrategias nacionales de desarrollo cayó en desuso en los tiempos neoliberales. Ello se debería a diversas razones: unas son teóricas (tales como la imposibilidad epistemológica de planificar el comportamiento económico de todas las personas) y otras son prácticas (como el temor a distorsiones promovidas por las intervenciones estatales).
Pero las estrategias de desarrollo están de regreso. Esto se observa con varios gobiernos progresistas. Ecuador es un ejemplo destacado, ya que los sucesivos gobiernos de Rafael Correa han presentado planes de desarrollo nacionales. Más allá de los acuerdos o desacuerdos con sus contenidos, es una de las mejores formas para entender las metas gubernamentales, la lógica del presupuesto estatal, etc. Pero además sirven para permitir una discusión política amplia sobre la coherencia que pueda existir (o no), entre esos planes y las acciones concretas de aplicación.
En otros países si bien no existen planes nacionales de desarrollo tan elaborados, se presentan planificaciones para sectores claves. Es el caso del Plan Agrícola y Pecuario de Brasil, que se viene repitiendo bajo los gobiernos del Partido de los Trabajadores.
¿Plan o presupuesto?
En Uruguay carecemos de un plan nacional de desarrollo. Tampoco contamos con planes específicos en sectores clave como el agropecuario. La actual discusión sobre la rendición de cuentas deja en claro esa ausencia.
La confección de un plan nacional o sectorial debería estar en manos de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), pero en los hechos no se ha concretado. En el pasado gobierno de Tabaré Vázquez, el Area de Estrategia de Desarrollo y Planificación de la OPP, realizó un ejercicio de “factores clave para el crecimiento económico sostenido” que, más allá de sus limitaciones (especialmente en el terreno social y ambiental), podría haber servido como un insumo para un futuro plan nacional. Esa práctica se abandonó.
Un aporte en ese sentido podría haber partidos desde el Consejo Nacional de Economía. Ese consejo se puso en funcionamiento en 2005, cumpliendo una de las promesas de la campaña del Frente Amplio (la coalición de izquierda uruguay). Integrado por actores gubernamentales, junto a representantes empresariales, sindicales y de organizaciones sociales, es una herramienta idónea para discutir y nutrir opciones de desarrollo nacional. Pero hasta donde se sabe, el consejo se reunió unas pocas veces, languideció, y es una incógnita si se mantiene activo bajo la administración de José Mujica.
A pesar de todo, parecería que el gobierno actual no extraña carecer de un plan de desarrollo. En una mesa redonda que compartí unos pocos meses atrás con el entonces subsecretario de economía (Luis Porto), se abordaron estas cuestiones. A lo largo del debate, que por momentos se volvió áspero, Porto reconoció que se carecía de una estrategia nacional explícita, pero que ese papel lo desempeñaba el presupuesto o las rendiciones de cuentas. Bajo esa mirada, esos presupuestos sería algo así como un plan de desarrollo implícito.
A mi modo de ver esa postura es muy discutible, pero sirve para justificar la carencia de un plan nacional de desarrollo. En realidad esa ausencia no sólo es un problema en sí mismo, sino que desencadena otras dificultades.
¿Disputas económicas?
Comencemos por señalar que un presupuesto no es una planificación; a lo sumo, el presupuesto podría ser la consecuencia de la planificación de algunas actividades inmediatas del Estado, aunque está lejos de cubrir todos los temas del desarrollo nacional.
También se debe señalar que las rendiciones de cuentas son, en realidad, el resultado final de las pujas entre distintos grupos. Es más, esa disputa se centra particularmente sobre cómo capturar distintas proporciones del excedente que maneja el Estado. De distintas maneras, sea un partido o un sindicato, se reclaman tajadas del excedente. Unos lo hacen por su salario, otros por cuotas dentro del gasto público como subsidios directos o indirectos, mientras hay quienes intentan evitar sufrir cargas adicionales.
El gobierno carece de una estrategia de desarrollo explícita. Algunos actores podrán tener sus planes o aspiraciones, pero el gobierno como tal nunca la ha acordado ni explicitado. En su lugar prevalecen discusiones y conflictos alrededor del excedente, que se desenvuelven al menos en dos planos. El primero es un espacio político partidario, dentro de la coalición de gobierno, expresado en las discusiones y tironeos entre ministros, sus vices, presidentes de entes o parlamentarios, sobre cómo asignar el gasto, los niveles de inversión, etc. El segundo es un ámbito más amplio, político ciudadano, donde concurren varios agrupamientos (como sindicatos, movimientos sociales, sociedades profesionales, etc.). Allí están los reclamos de los empleados públicos, la universidad, cámaras empresariales, gremiales rurales, etc. Estos dos espacios sin duda tienen múltiples solapamientos.
De esta manera, el debate sobre la rendición de cuentas deja a la temática del desarrollo en un segundo plano, lo olvida o incluso lo evita. Es que para atender esas demandas, el gobierno asegura sus fuentes convencionales de excedentes, las que van desde un rígido sistema tributario a la aceptación de cuestionables inversiones extranjeras, desde la defensa de las zonas francas a la baja imposición al gran capital. Cuando se señalan las crecientes contradicciones sobre esas posiciones, enseguida son rechazadas, tildándolas de anticuadas o radicalizadas. Este hecho ha sido advertido repetidas veces; entre las últimas están las del economista Oscar Mañán (también en VOCES, el 4 julio 2013).
Este es uno de los factores que lleva a otra de las paradojas del progresismo gobernante, no sólo en Uruguay, sino en otros países. Son gobiernos que terminan apelando a emprendimientos dudosos, de alto impacto, muy dependientes de la inversión extranjera, y que en el caso de Uruguay se ejemplifican con el sueño minero de Aratirí.
Al carecer de estrategias a futuro, la necesidad de responder a las demandas gubernamentales cotidianas se impone (en especial ante tiempos electorales), y se vuelve muy difícil superar las tentaciones de las megainversiones. Es que ellas brindan alivios en el corto plazo. Allí se originan las decisiones para aceptar emprendimientos que van de casinos a la megaminería.
De esta manera, la ausencia de planes nacionales de desarrollo recorta las opciones reales y concretas de buscar otras opciones productivas para el país. Pero además, parecería que no se repara en que con ello también se reduce el debate político, convirtiéndolo en una disputa por beneficios económicos. El antídoto a todo esto pasa por entender que necesitamos discutir una o más estrategias nacionales de desarrollo, y ofrecer las condiciones para hacerlo.
Una versión del presente artículo se publicó en el semanario Voces (Uruguay), el 11 julio 2013.